用地难，矿山企业期待政策红利

来源：土地观察时间：2017-09-30 09:33 热度：

我国现行矿业用地管理制度有哪些？

矿业用地管理可以分为探矿用地和采矿用地。探矿用地属于地质勘查用地，在土地管理的法律中有明确的规定，可以采取临时用地的方式，由探矿权人通过协商的方式和原来的土地权利人签订临时用地协议，报县级国土资源部门批准即可。实践中虽也存在协商难的现象，但总体来说矛盾不大。因此，笔者主要讨论采矿用地的问题。

采矿用地属于建设用地管理范畴。按照我国土地用途分类的规定，采矿用地属于建设用地范畴，其管理一般包括征、转、供、用四个环节。

征，是指征收农民集体土地。按照我国土地管理法律规定，建设项目必须使用国有建设用地，原则上不能使用集体土地。征地就要依法办理征地审批手续，合理补偿被征地农民。使农民“生活水平不降低、长远生计有保障”。

转，是指农用地转为建设用地。一般来讲，项目建设用地中征地审批和农转用审批一并办理。农转用审批涉及到土地利用总体规划修改的，需要先行办理规划修改的论证和审查。农转用的土地面积还必须符合年度计划的控制指标要求。如果占地的是耕地，事先要补划同样面积同等质量的耕地，做到占补平衡。

供，是指建设用地供应。供地首先要符合产业政策的要求，国土资源部和发改委联合制定了《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》，比如今年国土资源部出台了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，对去产能的行业项目用地提出原则上不予供地。在具体供地方式上包括出让或者划拨，划拨方式供地的要符合《划拨用地目录》的规定，比如石油天然气、煤等能源矿产是可以划拨的方式取得土地。

用，是指建设用地开发利用。主要是要遵守供地时相关规定和法律政策的强制性规定，比如不能闲置、不能擅自改变用途、遵守用地标准等，特别强调土地的节约集约利用等等。

重要地区限制采矿的制度。基于矿产资源开发方式及可能带来的环境污染和地质灾害，法律限制在重要地区开采矿产资源，如《矿产资源法》第二十条规定了不得开采矿产资源的地区。《全国矿产资源规划（2008~2015）》中也有严格限制开采区和禁止开采区管理的相关规定。可见，矿产资源开发在地域选择上是受到一定限制的。

矿山企业必须履行土地复垦义务。按照《土地复垦条例》的规定，建设毁损土地实行“谁损毁,谁复垦” 的原则。无论是露天采矿、地下采矿还是因采矿产生固体废物的堆放，造成土地损毁的矿山企业作为复垦义务人，都须承担土地复垦义务。复垦义务人应当在办理建设用地申请或采矿权申请手续时,随有关报批材料报送土地复垦方案。复垦方案不合格的不予批准建设用地手续或者颁发采矿证。土地复垦义务人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作，保障土地复垦费用来源，并且每年向国土资源部门报告土地复垦实施情况。土地复垦完成后应当向国土资源等部门申请验收，验收合格才算完成土地复垦义务。

采矿用地有哪些特殊性？

采矿用地的情况很大程度取决于矿产资源赋存条件，与一般的工业用地相比具有较强的特殊性：

地理位置的特殊。工业用地都在规划区范围内，属于城镇用地范畴；矿产资源多在荒山野岭，这些地方土地本身利用价值不高，采矿用地一般并不与生产生活用地形成太多竞争。因此，笔者认为，从支持矿产资源开发的角度来说，在制定采矿用地政策时，更多应考虑对原土地权利人的补偿，而不是收取更多收益。

采矿用地选址的确定性。采矿用地的选址是由矿产资源赋存决定的，不可选择、不可替代，这一点和一般工业用地具有很大的区别。

不同矿山土地利用方式的差异性。矿产资源赋存条件和开采方式的不同，对土地利用的方式及破坏程度也不一样。露天开采占地面积大，地下开采则占用面积较少。从破坏程度和可复垦角度讲，有的对土地破坏不大，容易复垦，恢复原用途；有的对土地破坏很大，造成地面严重塌陷或土地严重污染，很难恢复原用途。

不同矿山使用土地年限不同。根据矿产资源储量和矿山生产能力，不同的矿山生产年限不一样，所以用地期限也不一样，时间短的可能是几年，长的几十年甚至上百年。

采矿用地管理现有哪些主要问题？

采矿用地具有很强的特殊性，但在管理制度上和工业用地是一样的，包括审批程序、出让年限、出让价格等等，从而引发较多管理难题。

矿山企业取得采矿权后，无法取得采矿用地使用权。采矿企业取得采矿权后，由于土地利用总体规划或者土地利用年度计划指标的原因，无法取得采矿用地使用权，反映出矿产资源管理和土地管理“两张皮”的问题。对此，应在采矿权出让之前做好矿地衔接，保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续。

采矿用地取得的周期长、成本高。采矿用地属于建设用地范畴，而建设用地“征、转、供、用”的管理流程相对复杂，达到一定条件的还要报到国务院办理土地征收和农用地转用手续。在用地成本方面，企业则要承担征地费用、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、土地复垦费、土地出让金等费用。解决采矿用地取得成本和时限的问题，关键在于推进采矿用地管理制度改革，采取更为灵活的方式供应采矿用地。

矿区矛盾、矿地矛盾较为突出。实践中，既有对被征地农民补偿不足的问题，也有农民漫天要价、阻碍矿山企业用地的现象。采矿造成矿区环境污染、道路损坏、地面塌陷也较为常见。这些纠纷处理不好，甚至可能引发大规模的群体性事件。

矿业用地缺乏退出机制。目前，不少矿企都拥有大量不再利用的采矿用地，一些企业出于保护耕地、节约集约用地的社会责任感，将废弃矿山用地复垦为耕地或其他农用地。但对于这些复垦后的土地，企业还须雇人耕种。目前，我国的法律政策对采矿用地的退出机制存在空白，如何将复垦后土地资产变现，增加企业效益，也是一个必须解决难题。建议建立采矿用地复垦后的退出机制，通过有偿归还、土地置换、建设用地指标置换等方式，将矿山企业手中的复垦后采矿用地作为资产盘活，增加企业经济效益，促进土地的节约集约利用。

采矿用地改革试点实施情况如何？

2005年，国土资源部批准广西国土资源厅在平果县开展铝土矿采矿用地方式改革试点。2009年，国土资源部和广西国土资源厅分别对采矿用地改革方式、试点制度建设情况进行了验收；2010年上半年，国土资源部利用司组织了对试点实施的阶段性验收。应该说平果铝土矿采矿用地改革取得了积极的成效，也得到矿山企业的热烈关注，很多矿山企业都到平果铝业公司学习观摩。

2010年平果铝采矿用地方式改革试点阶段性验收的意见认为：通过试点工作，提高了耕地质量，有效保护了耕地；减少了失地农民，增加了农民收入；降低了企业运营成本，提高了矿山企业效益；支持了当地经济社会发展，促进了和谐矿区的建设。平果铝采矿用地改革通过临时用地的方式，改变了原来土地征收、转用审批后在出让给企业的模式，极大地降低了企业用地成本。土地临时占用后复垦验收合格再还给农民，减少了失地农民，农民同样拿到了用地补偿，可以说是政府、企业和农民都得利。政府在其中虽然没有收到土地出让金，减少了地方财政收入，但同样节省了建设用地指标，降低了征地带来的社会矛盾。

在广西平果铝土矿采矿用地改革试点初见成效的基础上，2011年以后，国土资源部又陆续批准了云南磷化、山西平朔煤业等十余家矿山企业和内蒙古鄂尔多斯、辽宁等试点，扩大采矿用地试点范围。目前这些试点都在实施过程中。

如何建立差别化的采矿用地制度？

笔者建议，根据采矿用地的特殊性，可将采矿用地管理方式改革作为我国土地管理制度的突破口，在坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度的前提下，制定更为灵活的采矿用地供应政策。正如《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中明确要求的，根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的矿业用地政策。笔者认为，制定差别化的采矿用地管理政策，推进采矿用地管理制度改革，应重点考虑以下几方面：

不征。除特殊条件下的采矿用地外，大部分采矿用地占用农民集体土地的，原则上不再办理征收手续，农民集体土地直接进行流转。这符合国有土地和集体土地“同地、同价、同权”的原则，也符合党的十七届三中全会、十八届三中全会决定中“推进征地制度改革，缩小征地范围，维护农民土地财产权益”“非公益性项目占用规划范围外的农村集体建设用地，农民依法通过多种方式参与开发经营”的要求。另外，从土地管理角度来讲，采矿用地大部分位于偏僻地区，如果办理征收手续，相当于在集体土地范围内设定了一块国有“飞地”，对将来土地利用和管理都是比较麻烦的事情。

限转。设定采矿用地办理农用地转用审批的条件，比如采矿用地在5年以上或者土地使用后难以恢复原用途的，办理农用地转用手续。采矿用地期限在5年以下且土地复垦后能够恢复原用途的，不再办理农用地转用审批手续，土地使用后由矿山企业进行复垦验收，恢复土地原用途。不办理农用地转用手续的采矿用地必须要符合规定的条件，并且在实施过程中做到“限期用地、及时复垦、按时还地，保质保量”。

变供。由国有土地供应转变为农民集体土地流转。集体流转方式应当由双方协商确定，可以包括协议出让、作价入股等方式。双方通过签订出让合同，约定出让方式、使用方式、期限、补偿标准、土地复垦和还地期限等内容。当然，集体土地流转应当纳入国土资源管理的范畴。

退出。完善已复垦的采矿用地退出机制，通过有偿归还、土地置换、建设用地指标置换等方式，逐步将复垦后的国有采矿用地退出来，实现土地的节约集约利用。矿业用地直接使用农民集体土地的，退出机制可由流转合同约定。

当前，全球的矿业经济进入低谷期，我国矿山企业也面临更大的经营压力。矿山企业如何在现行制度下降低采矿用地成本，分享土地管理政策的红利，已经成为很多矿山企业在考虑的重点问题。笔者建议，在现有政策范围内，是否可考虑以下方式：符合临时用地试点条件的，可以申请采矿临时用地试点；采取租让结合的供应方式降低企业用地成本；采矿废弃地复垦试点方式，实现复垦区和建新区的整体报批和建设用地指标折抵，避免土地农用地转用审批和占用新增建设用地指标等问题；充分利用建设用地管理政策，如满足土地出让金优惠条件、灵活处理土地出让年限等。以上仅为笔者的粗浅思考，供有关部门和矿业企业参考。

（作者单位：北京金诚同达律师事务所）

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