关于完善矿产资源开发生态补偿机制的思考

      实施生态补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度的重要内容。矿产资源开发生态补偿是保证矿山企业在开发矿产资源经济活动中减少对生态环境破坏或进行有效恢复治理的一项措施，是促进矿产资源开发与生态环境保护相协调的一项重要工作。我国矿产资源开发生态补偿机制已初步建立，但总体来看，市场化、多元化程度不高，恢复治理效果还有很大提升空间。为了更好地做好矿山环境保护工作，还需加强以下几个方面的工作：
      一是足额征收矿山生态环境修复治理基金。我国在2006年下发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出各地根据实际情况在试点的基础上逐步推广保证金制度，对矿山环境保护治理起到了一定作用。但由于保证金收费标准低，审批动用程序复杂，财政运行成本高，恢复治理主体不明确，未能完整体现“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则。为了克服这些弊端，2017年起，国家将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，明确矿山企业作为恢复主体，期待达到管理规范、责权统一、使用便利的目的。这项基金由矿山企业单设会计科目，制定矿山地质环境治理恢复资金的预算，按照销售收入的一定比例计提，并通过企业会计准则设定为弃置费用，逐年按照产量比例等方法摊销计入生产成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。
     下一步，相关部门要加强监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，按照满足实际需求的原则编制矿山地质环境保护方案，并公开保护方案的执行情况、基金提取的使用情况。
      二是严格实行矿山生态环境损害赔偿制度。2015年起，中央在吉林等7个省市部署开展生态环境损害赔偿制度试点并取得明显成效， 2017年，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。
      矿山生态环境损害赔偿制度是对造成矿山生态环境损害的责任者严格实行赔偿的追责制度，明确了矿山生态环境损害的赔偿范围、赔偿方式和解决途径，形成了相应的矿山环境鉴定评估管理的技术体系、资金保障及运行机制。
      要进一步加强制度设计，做到义务人赔偿应赔尽赔，权利人划分客观公正，赔偿范围合理合法，同时加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合鉴定条件的专业评估队伍，并根据生态环境损害鉴定评估内容进行磋商，完善赔偿诉讼规则，探索多样化责任承担方式。加强生态环境修复与损害赔偿的资金管理，确保生态环境得到及时有效的修复，同时生态环境损害赔偿款项使用情况、修复效果要向社会公开，接受公众监督。
      三是创新历史遗留矿山生态环境治理补偿方式。
      2016年，五部委共同发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》。指导意见提出要加快历史遗留问题的解决，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理新模式。
      弥补矿产资源开发的历史欠账，逐年推进历史遗留矿山和老矿山地质环境治理恢复，是消除地质灾害隐患、保障人民群众生命和财产安全的重要基础。在推进废弃矿山与老矿山生态环境治理时，要与当前正在开展的城镇综合整治、地质灾害隐患治理相衔接，加强政策与项目资金整合，通过实施废弃矿地复垦、再开发改造、绿化造林等方式，提高治理积极性和主动性。废弃矿山由原责任人进行治理，责任人灭失及政策性关闭的矿山，由地方政府统筹规划，纳入财政预算，分年度逐步安排实施；在建和生产的老矿山，由矿山企业按方案要求治理。探索政府与社会资本合作PPP模式，根据不同的用地类型出台鼓励社会资本投资和参与治理的优惠政策，吸引更多社会资本进入历史遗留矿山治理领域。
      四是对实施矿业权有序退出的矿山企业进行适当补偿。2017年，原国土资源部印发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》，对行政区域内各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权进行全面调查摸底、分类梳理、系统分析。
      自然保护区内探矿权、采矿权退出有着重要的时代背景，在生态文明理念日益增强的新时代，严格限制自然保护区内的矿产资源开发，采取必要的经济手段推进矿业权退出，是确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的客观要求。要充分尊重矿业权人正当诉求，维护矿业权人合法权益，尊重矿业权人意愿，先易后难，由点到面，协商解决争议。落实勘查开采和履行义务情况，依据矿业权出资性质、勘查程度、开采现状、资源储量和矿区与生态功能区重叠的面积、距离为标准，通过核算前期投入成本、已探明的储量价值、企业资产评估、污染指标程度确定补偿金额，并发放就业补贴对失业人员进行补偿。△

     （本文系国家社科基金专项“加快生态文明体制改革，建设美丽中国研究”阶段性成果）
      作者单位：成金华，中国地质大学（武汉）党委副书记、教授、博士生导师；方传棣，中国地质大学（武汉）资源产业经济学博士研究生。