让矿山公园成为摸得着的“乡愁” ——中国国家矿山公园现状研究

嘉阳国家矿山公园的小火车 资料图

      矿山公园的管理者也在运营中对自身的模式进行有益的探索，提出度假型矿山公园、养老型矿山公园、矿山公园文化产业园等理念。如第二批的湖南宝山国家矿山公园是一座典型的综合型矿山公园，设置了矿山风情街，包含食、住、行、购、娱五大旅游要素。其中的子龙训练营除了满足观光旅游外，还可以用作户外拓展，跑马训练场供游客训练，屯兵营可以作为露营场地。矿冶博览园除了满足观光科普功能外，也可以承办各种电视节目和节庆活动。而第三批的湖北宜昌樟村坪国家矿山公园则是一座特色型矿山公园，规划结合矿业遗迹资源特点和实际发展状况，与周边其他旅游景区进行整合，因地制宜，科学开发，力求建成全国首座“磷矿主题生态矿山公园”。
      矿山公园建设现状与存在问题
      1. 矿山公园建设现状
      截至2017年底，原国土资源部公布了四批次共88家国家矿山公园(资格)。
      类型主要包含煤炭类22家，非金属矿类21家，金矿类14家，铜矿类7家，铁矿类6家，其他金属矿类13家，石油类5家。由国家矿山公园类型分布可以看出，目前国家矿山公园主要以煤炭类、非金属类和金矿类为主，类型分布较为集中。这主要是由于这些矿山公园开展工业遗迹旅游较早，有较为成熟的矿山环境治理和旅游开发经验，同时由于这些类型的矿山在开采时候带来的生态环境破坏程度较大，政府对其治理也较为重视。
      为了有效解决各类矿山生态保护修复的问题，并给游客带来不同的游览体验，获取更多的科普知识，我国国家矿山公园的类型还亟需丰富。
      从空间上看，我国矿山公园主要分布在矿产资源丰富和矿业开发历史悠久的地区，空间聚集度高，受自然条件和经济发展水平及拟建地政府部门和矿业企业的认知水平等因素的影响，大部分矿山公园集中在东部和中部省份，西部省份较少，国家公园整体分布不均衡。
      2.矿山公园发展中存在的问题
      从已开园的国家矿山公园情况来看，前三批的72家国家矿山公园正式命名的才达到33家，不及总批准建设资格的一半，甚至还有1家被取消建设资格。可见矿山公园建设困难重重，存在不少亟待解决的问题。
      2.1 矿山公园管理体制不健全，相关法律法规不完善
      目前，对矿山公园具体的管理体制和管理机构仅在规划技术要求文件中提出，对机构的规格、体制、人员编制等核心问题上没有具体要求。缺少上位文件，以及明确的职能部门。同时，矿山公园建设需要矿产、旅游、规划、环境保护、文化、建设等多个部门的参与，目前还缺少一个强有力的上级综合机构来进行协调。这造成矿山公园建设遇到问题时没人管，有利益时抢着管，公园建设无所适从，规划设计方案来回变更，工程施工期长，建成后的效果也大打折扣。
      法律法规方面，目前我国尚未出台专门针对矿山公园保护与开发的法律法规或者管理办法，而且现存的国家公园规范性文件在具体细则上显得不够具体完善。同时，也缺少矿山公园建成后管理方面的法律法规文件。
      2.2 开发主体单一，资金投入不足
      矿山公园建设应该是一个多方参与的过程，但目前我国矿山公园建设一般都是走政府投资的管理模式，开发主体单一，社会力量的参与度不够。各省对国家矿山公园申报工作轰轰烈烈，但建设却是冷冷清清，一旦获批就万事大吉，完全依赖于中央和省财政项目支持。
      由于资金投入不足，很多矿山公园在申报时期做的详细的矿山环境修复计划无法兑现，建设后起不到修复矿山生态的效果。矿山公园的各类科普设施建设草草收工，没能真正起到矿山公园应有的保护矿业遗迹和科普教育的功能。作为旅游目的地，矿山公园的基础设施也不完善，如娱乐设施很少，休息长凳和观景亭或观景平台很少，洗手间数量不能满足游客基本需求等。
      当然，也存在着一些客观困难，制约着矿山公园各项功能的实现，如矿山公园的建设环境、地区财力上存在很大差异。在收益分配体系上也不完善，矿山公园开发单位与采矿企业之间在矿山公园的所有权、管理权和经营权上存在分歧，目前对于这些产权关系还没有明确的规定，容易造成权属不清，引起利益纠纷，从而打消了企业的积极性等。
      2.3 矿山公园技术研究支撑单位和人员严重不足
      建设矿山公园，在环境修复技术上有较高的要求，对艺术设计、审美方面要求较高。加上政府对废弃矿山技术研究支持力度不够，造成企业不愿意进行矿山环境生态修复治理和矿山公园建设的研究。矿山公园技术研究支撑单位和人员严重不足给矿山公园建设与管理带来不利的后果，造成各种开发活动难以实现，主要体现在功能设置、运营管理和游客体验三个方面。
      3.对策与建议
      3.1健全管理体制，加强法律法规和制度建设
      必须建立一个国家级的综合管理机构来确保矿山公园的建设发展，此外各级政府应成立矿山公园管理处(办公室)等常设机构，并配备相应编制，对矿山公园的开发与建设进行监管，为矿山公园的宣传、科研立项等工作提供必要帮助。
      相关部门应尽快出台《矿山环境法》，实行严格的矿山环境保护制度，将矿山环境保护治理纳入到法律范畴内，修订《国家矿山公园建设指南》，确立矿山公园的建设标准，包括评估制度、验收制度、检查制度、评比制度、资质管理制度、导游培训制度、地质遗迹保护制度、准出准入制度等。同时，制定《矿山公园建设与管理条例》以及地方各级管理实施办法，进一步细化矿山公园开发与管理的相关规定，明确矿山公园管理的归口，明确矿山公园管理机构的职责和权利，同时还要明确矿山公园建设的内部产权关系和利益关系，协调好矿山企业和矿山公园开发方的利益诉求，妥善处理两者之间的关系。
      只有在上述一系列法律法规和制度的控制下，才能真正促进地方政府对矿山公园的重视，矿山公园建设与管理才能走向“规范化、标准化、制度化、常态化”，改变当前管理机构出现的“不作为”“不会作为”和“乱作为”现象。
      3.2 鼓励多主体参与，多渠道、多层次筹集资金
      国家矿山公园建设是一项长期而艰巨的任务，主要问题是投资大、建设难。
      首先，在保证政府在矿山公园管理与建设的主导地位外，鼓励多主体参与矿山公园建设，充分发挥社会的作用，如企业、团体和个人等。采取PPP模式，引导社会各界参与进来，可以将公园建设分为两部分并由不同主体来负责。基础部分，即矿产开采留下的水土资源环境的保护和治理，可以由矿山企业负责；建设部分，即公园的建设与运营，可以由公园开发企业、团体或个人负责。
      其次，实行资金多元化机制，多渠道、多层次筹集矿山生态保护修复和矿业遗迹保护与旅游开发资金。除了将其纳入国家和地方财政计划外，还要积极开辟新的投资渠道，如政府负责矿山公园的基础设施投资，矿山企业承担公园的环境治理费用，公园开发企业或团体或个人进行开发建设、承担旅游项目建设资金。充分发挥政府和市场有机结合的作用，共同改进、推进矿山公园建设，把矿山公园建设好、保护好、利用好。
      最后，明确多主体的权利与义务，制定和完善资金管理制度，加强资金的管理工作，严格资金审批工作，做到专款专用，同时加强对资金使用的监督工作，如公示资金使用情况等，自觉接受各主体的监督。
      3.3加大人才培养，提高技术研究津贴
      首先，加大人才培养，建议开设旅游地学专业学科。矿山公园急需人才主要包括矿山生态环境修复保护人员、矿山公园规划人员、景区专业管理人员和一线导游人员等。因此，建议开设包括矿山公园（地质公园）遗迹分类与调查、矿山公园（地质公园）申报、矿山公园（地质公园）规划、矿山公园（地质公园）科普、矿山公园（地质公园）管理等的专业课程。
      其次，鼓励科技创新，加大对高校、企业和个人的技术研究津贴和奖励。鼓励高校、企业和个人研究科学合理的矿山环境生态保护修复、矿山公园规划与科普等问题，通过制定相应的奖励政策或设置矿山公园相关项目申报方向，激发高校、企业和个人的科研热情。
      最后，加强国内外矿山公园间的交流。广泛吸收国内外先进经验，推进公园建设的科学化、规范化。在矿山公园管理人员中间，要配置矿产、生态、环境、地理学、旅游管理、旅游地学等相关学科的专家顾问，促进矿山公园健康、科学的发展。加大导游人员的正规学科教育培训，使其不仅能对景观景物进行讲解说明，更能够专业、精准、快速地向游客说明矿业遗迹的成因、矿山环境保护与修复等问题，真真实现旅游者的寓教于乐。
      未来矿山公园发展趋势
      管理体制方面，国家矿山公园建设前景依然良好。2017年9月26日，中办国办印发并实施《建立国家公园体制总体方案》。矿山公园很可能作为国家公园的一种类型而存在，必将在法律法规、管理体制、融资管理、产权等方面有更明确的规定，管理将逐渐走向正轨。
      布局方面，2017年4月启动的第四批国家矿山公园的申报，特别注重西部地区和贫困地区的矿山公园建设工作，对其进行了一定的扶持和优惠政策，可见国家矿山公园建设将会在全国范围内进行科学合理布局，注重全国统一规划布局，侧重西部和贫困地区的国家矿山公园的建设以及新类型矿山公园的申报，改变西部地区和贫困地区矿山公园少的现状。
      旅游环境方面，“全域旅游”的新概念逐渐深入人心，把旅游的供给侧改革(产业改革)推向一个新的高度。矿山公园作为科学旅游的主力军，面对旅游的新常态，未来矿山公园的发展也必将进入产业化发展阶段。矿山公园产业化包括自然生态修复产业化，矿业遗迹科教产业化和区域旅游产业化。
      在全域旅游的大环境和产业化发展趋势下，矿山公园在产品设计和推广方面将面临新的挑战。国家矿山公园将在传统的旅游产业基础上融入矿业或地质文化，向新兴的旅游产业发展，其功能包含会议会展、养老养生、游乐体验、地热温泉、拓展训练等。新的产品将会更加注重体验性与舒适性，结合先进的科学技术打造智慧园区，搭建智慧旅游平台。此外，矿山公园可能会逐渐变为矿业产业集聚区或矿业产业园的一部分，与当地文化创意产业、房地产、科普产业、教育产业等相关产业相结合，融入矿物标本、观赏石、古生物化石、疗养基地、影视动漫、科技培训等旅游产品或相关文化制品以及特色食品等，完善矿山公园的产业链，提高矿山公园的整体效益。推广方面，矿山公园利用自身力量将难以达到宣传效果，须在十九大提出的“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的理念指导下，在全域旅游的推进下，和全域旅游整合优化，和美丽乡村有机融合，通过电视、网络、平面媒体广告等多种宣传方式，利用多种营销途径，树立起品牌效应。